Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 05.02.2015 N 201н "На приказ министерства образования и науки Волгоградской области от 08 декабря 2014 г. N 1565 "Об утверждении Положения об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области"
Направлено письмом от 6 февраля 2015 г. № 34/03-754
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 5 февраля 2015 г. № 201н
НА ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ВОЛГОГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ ОТ 08 ДЕКАБРЯ 2014 Г. № 1565 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПОЛОЖЕНИЯ ОБ АТТЕСТАЦИОННОЙ КОМИССИИ МИНИСТЕРСТВА
ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ
АТТЕСТАЦИИ ПЕДАГОГИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, А ТАКЖЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
И ЧАСТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНУЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. № 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа министерства образования и науки Волгоградской области от 08 декабря 2014 г. № 1565 "Об утверждении Положения об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого Приказа.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждено Положение об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере проведения аттестации руководителей государственных образовательных организаций.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Трудовым кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 04.11.2014 № 328-ФЗ);
- Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в редакции от 31.12.2014 № 500-ФЗ);
- приказом министерства образования и науки РФ от 07.04.2014 № 276 "Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность";
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти в Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 № 132-ОД);
- Законом Волгоградской области от 04.10.2013 № 118-ОД "Об образовании в Волгоградской области" (в редакции от 23.12.2014 № 184-ОД);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 25.03.2014 № 254 "Об утверждении Положения о министерстве образования и науки Волгоградской области" (в редакции от 12.08.2014 № 696);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 № 145 "Об утверждении Положения о комитете образования и науки Волгоградской области".
В процессе проведения правовой экспертизы использовалось письмо Минобрнауки России № 08-1933, Профсоюза работников народного образования и науки РФ № 505 от 03.12.2014 "О направлении Разъяснений по применению Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276.
В соответствии с подпунктом "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 4 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" определено, что отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
В соответствии со статьей 49 указанного Федерального закона аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и по желанию педагогических работников (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава) в целях установления квалификационной категории.
Проведение аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых эти организации находятся, а в отношении педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, педагогических работников муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проведение данной аттестации осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми у.
Порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.
Согласно пункту 26 Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276, при формировании аттестационных комиссий определяются их составы, регламент работы, а также условия привлечения специалистов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников.
Таким образом, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 09.04.2014 № 55-ОД) в систему органов исполнительной власти Волгоградской области на момент издания исследуемого приказа входило министерство образования и науки Волгоградской области.
Согласно пунктам 1.1, 2.1 Положения о министерстве образования и науки Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 25.03.2014 № 254, министерство образования и науки Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере образования, социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на территории Волгоградской области.
Министерство образования и науки Волгоградской области организует проведение аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 3.3 данного Положения Министр издает приказы Министерства.
Законом Волгоградской области от 23.10.2014 № 132-ОД "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Волгоградской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области" министерство образования и науки Волгоградской области переименовано в комитет образования и науки Волгоградской области.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме приказа входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.
В соответствии с абзацем 2 пункта 4.17, пунктами 4.20, 4.21, 4.30, 4.31 Положения по итогам всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников каждый член экспертной группы выставляет баллы в оценочную таблицу карты результативности педагогического работника и заполняет Экспертное заключение по итогам осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников согласно приложению к настоящему Положению.
Аттестационная комиссия принимает решение об установлении квалификационной категории или отказе в установлении квалификационной категории исходя из результатов оценки портфолио путем сложения итоговых баллов, выставленных двумя экспертами, и делением на два.
В случае, если итоговый балл не является достаточным для установления квалификационной категории, аттестационная комиссия проводит аттестацию в присутствии заявителя с предоставлением портфолио.
Аттестационная комиссия устанавливает первую квалификационную категорию аттестуемым педагогическим работникам, получившим по итогам всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников на основании результатов профессиональной деятельности, представленных в портфолио, не менее 70 баллов.
Аттестационная комиссия устанавливает высшую квалификационную категорию аттестуемым педагогическим работникам, получившим по итогам всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников на основании результатов профессиональной деятельности, представленных в портфолио, не менее 80 баллов.
Пунктами 4.28, 4.29 Положения установлено, что первая квалификационная категория педагогическим работникам устанавливается на основе:
стабильных положительных результатов освоения обучающимися образовательных программ по итогам мониторингов, проводимых организацией;
стабильных положительных результатов освоения обучающимися образовательных программ по итогам мониторинга системы образования, проводимого в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования";
выявления, развития у обучающихся способностей к научной (интеллектуальной), творческой, физкультурно-спортивной деятельности;
личного вклада в повышение качества образования, совершенствования методов обучения и воспитания, транслирования в педагогических коллективах опыта практических результатов своей профессиональной деятельности, активного участия в работе методических объединений педагогических работников организации.
Высшая квалификационная категория педагогическим работникам устанавливается на основе:
достижения обучающимися положительной динамики результатов освоения образовательных программ по итогам мониторингов, проводимых организацией;
достижения обучающимися положительных результатов освоения образовательных программ по итогам мониторинга системы образования, проводимого в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования";
выявления и развития способностей обучающихся к научной (интеллектуальной), творческой, физкультурно-спортивной деятельности, а также их участия в олимпиадах, конкурсах, фестивалях, соревнованиях;
личного вклада в повышение качества образования, совершенствование методов обучения и воспитания и продуктивного использования новых образовательных технологий, транслирования в педагогических коллективах опыта практических результатов своей профессиональной деятельности, в том числе экспериментальной и инновационной;
активного участия в работе методических объединений педагогических работников организаций, в разработке программно-методического сопровождения образовательного процесса, профессиональных конкурсах.
Вместе с тем исследуемым актом или какими-либо другими нормативными правовыми актами не установлена величина максимального общего количества баллов (в сумме по всем критериям), а также не установлено максимальное количество баллов по каждому из критериев оценки, которые может получить педагогический работник.
Кроме того, в исследуемом акте отсутствуют основания для оценки специалистом педагогического работника по каждому из критериев.
Возложение на специалистов (экспертов) полномочий по всестороннему анализу профессиональной деятельности педагогических работников в целях установления квалификационной категории при неопределенности условий и оснований принятия решения (отсутствие количества баллов, которые педагогический работник может получить по каждому из критериев оценки) свидетельствует о неопределенности содержания правовой нормы и не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможности злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями. Указанный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П и от 29 июня 2004 г. № 13-П.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, одним из коррупциогенных факторов является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора рекомендуем установить величину максимального общего количества баллов (в сумме по всем критериям), а также максимальное количество баллов по каждому из критериев оценки, которые может получить педагогический работник.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с частью 4 статьи 49 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.
Согласно пункту 35 Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276 (далее - Порядок), педагогический работник имеет право лично присутствовать при его аттестации на заседании аттестационной комиссии. При неявке педагогического работника на заседание аттестационной комиссии аттестация проводится в его отсутствие.
Подпунктом "б" пункта 32 указанного Порядка установлено, что заявления педагогических работников о проведении аттестации рассматриваются аттестационными комиссиями в срок не более 30 календарных дней со дня их получения, в течение которого осуществляется письменное уведомление педагогических работников о сроке и месте проведения их аттестации.
Вместе с тем пунктом 4.22 Положения об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области (далее - Положение), установлено, что педагогический работник имеет право лично присутствовать при его аттестации на заседании аттестационной комиссии, о чем письменно уведомляет аттестационную комиссию.
Приведенный пункт Положения по своему содержанию является элементом порядка проведения аттестации педагогических работников.
Вместе с тем порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, кроме того, федеральным законодательством к педагогическому работнику не предъявляется требование о необходимости письменного извещения аттестационной комиссии о намерении присутствовать на заседании комиссии.
Следовательно, установленное пунктом 4.22 Положения требование о необходимости письменного извещения аттестационной комиссии о намерении присутствовать на заседании комиссии противоречит федеральному законодательству.
Указанный вывод подтверждается Министерством образования и науки Российской Федерации.
Согласно пункту 6.5 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.06.2013 № 466, Министерство образования и науки Российской Федерации в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Министерства.
В письме Минобрнауки России № 08-1933, Профсоюза работников народного образования и науки РФ № 505 от 03.12.2014 "О направлении Разъяснений по применению Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276, Министерство образования и науки РФ на вопрос 46: "Может ли быть отказано педагогическому работнику, явившемуся на заседание аттестационной комиссии, в личном присутствии при его аттестации, если он заранее не уведомил об этом аттестационную комиссию?", дает следующий ответ: "В соответствии с пунктом 35 Порядка аттестации педагогический работник имеет право лично присутствовать при его аттестации на заседании аттестационной комиссии. При этом обязанность педагогического работника уведомлять аттестационную комиссию о своем присутствии Порядком аттестации не предусматривается"
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении в полномочия федерального органа исполнительной власти в части возложения на педагогических работников дополнительных обязанностей, не предусмотренных федеральным законодательством.
В тексте исследуемого приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
Пунктами 4.8, 4.9 Положения установлено, что специалисты для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников (далее - эксперты) назначаются из числа высококвалифицированных педагогических и руководящих работников образовательных и научных организаций, имеющих высшую квалификационную категорию и прошедших специальное обучение.
Состав экспертов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников утверждается приказом министерства образования и науки Волгоградской области.
Вместе с тем пунктом 26 Порядка установлено, что при формировании аттестационных комиссий определяются их составы, регламент работы, а также условия привлечения специалистов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников.
Из сказанного следует, что согласно Порядку для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников привлекаются специалисты.
Однако в исследуемом Положении по тексту встречаются слова "специалист" и "эксперт", которые исходя из смысла исследуемого акта употребляются как равнозначные понятия.
Следовательно, исследуемым Приказом нарушено правило единообразия терминологии.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в нарушении правила единообразия в применении терминологии.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 17 декабря 2014 г. № 237.
Вывод: приказ министерства образования и науки Волгоградской области от 08 декабря 2014 г. № 1565 "Об утверждении Положения об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству, коррупциогенный фактор и нарушение правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ
------------------------------------------------------------------
Направлено письмом от 6 февраля 2015 г. № 34/03-754
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 5 февраля 2015 г. № 201н
НА ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ВОЛГОГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ ОТ 08 ДЕКАБРЯ 2014 Г. № 1565 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПОЛОЖЕНИЯ ОБ АТТЕСТАЦИОННОЙ КОМИССИИ МИНИСТЕРСТВА
ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ
АТТЕСТАЦИИ ПЕДАГОГИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, А ТАКЖЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
И ЧАСТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНУЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. № 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа министерства образования и науки Волгоградской области от 08 декабря 2014 г. № 1565 "Об утверждении Положения об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого Приказа.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждено Положение об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере проведения аттестации руководителей государственных образовательных организаций.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Трудовым кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 04.11.2014 № 328-ФЗ);
- Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в редакции от 31.12.2014 № 500-ФЗ);
- приказом министерства образования и науки РФ от 07.04.2014 № 276 "Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность";
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти в Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 № 132-ОД);
- Законом Волгоградской области от 04.10.2013 № 118-ОД "Об образовании в Волгоградской области" (в редакции от 23.12.2014 № 184-ОД);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 25.03.2014 № 254 "Об утверждении Положения о министерстве образования и науки Волгоградской области" (в редакции от 12.08.2014 № 696);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 № 145 "Об утверждении Положения о комитете образования и науки Волгоградской области".
В процессе проведения правовой экспертизы использовалось письмо Минобрнауки России № 08-1933, Профсоюза работников народного образования и науки РФ № 505 от 03.12.2014 "О направлении Разъяснений по применению Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276.
В соответствии с подпунктом "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 4 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" определено, что отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
В соответствии со статьей 49 указанного Федерального закона аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и по желанию педагогических работников (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава) в целях установления квалификационной категории.
Проведение аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых эти организации находятся, а в отношении педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, педагогических работников муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проведение данной аттестации осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми у.
Порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.
Согласно пункту 26 Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276, при формировании аттестационных комиссий определяются их составы, регламент работы, а также условия привлечения специалистов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников.
Таким образом, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 09.04.2014 № 55-ОД) в систему органов исполнительной власти Волгоградской области на момент издания исследуемого приказа входило министерство образования и науки Волгоградской области.
Согласно пунктам 1.1, 2.1 Положения о министерстве образования и науки Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 25.03.2014 № 254, министерство образования и науки Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере образования, социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на территории Волгоградской области.
Министерство образования и науки Волгоградской области организует проведение аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 3.3 данного Положения Министр издает приказы Министерства.
Законом Волгоградской области от 23.10.2014 № 132-ОД "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Волгоградской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области" министерство образования и науки Волгоградской области переименовано в комитет образования и науки Волгоградской области.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме приказа входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.
В соответствии с абзацем 2 пункта 4.17, пунктами 4.20, 4.21, 4.30, 4.31 Положения по итогам всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников каждый член экспертной группы выставляет баллы в оценочную таблицу карты результативности педагогического работника и заполняет Экспертное заключение по итогам осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников согласно приложению к настоящему Положению.
Аттестационная комиссия принимает решение об установлении квалификационной категории или отказе в установлении квалификационной категории исходя из результатов оценки портфолио путем сложения итоговых баллов, выставленных двумя экспертами, и делением на два.
В случае, если итоговый балл не является достаточным для установления квалификационной категории, аттестационная комиссия проводит аттестацию в присутствии заявителя с предоставлением портфолио.
Аттестационная комиссия устанавливает первую квалификационную категорию аттестуемым педагогическим работникам, получившим по итогам всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников на основании результатов профессиональной деятельности, представленных в портфолио, не менее 70 баллов.
Аттестационная комиссия устанавливает высшую квалификационную категорию аттестуемым педагогическим работникам, получившим по итогам всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников на основании результатов профессиональной деятельности, представленных в портфолио, не менее 80 баллов.
Пунктами 4.28, 4.29 Положения установлено, что первая квалификационная категория педагогическим работникам устанавливается на основе:
стабильных положительных результатов освоения обучающимися образовательных программ по итогам мониторингов, проводимых организацией;
стабильных положительных результатов освоения обучающимися образовательных программ по итогам мониторинга системы образования, проводимого в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования";
выявления, развития у обучающихся способностей к научной (интеллектуальной), творческой, физкультурно-спортивной деятельности;
личного вклада в повышение качества образования, совершенствования методов обучения и воспитания, транслирования в педагогических коллективах опыта практических результатов своей профессиональной деятельности, активного участия в работе методических объединений педагогических работников организации.
Высшая квалификационная категория педагогическим работникам устанавливается на основе:
достижения обучающимися положительной динамики результатов освоения образовательных программ по итогам мониторингов, проводимых организацией;
достижения обучающимися положительных результатов освоения образовательных программ по итогам мониторинга системы образования, проводимого в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования";
выявления и развития способностей обучающихся к научной (интеллектуальной), творческой, физкультурно-спортивной деятельности, а также их участия в олимпиадах, конкурсах, фестивалях, соревнованиях;
личного вклада в повышение качества образования, совершенствование методов обучения и воспитания и продуктивного использования новых образовательных технологий, транслирования в педагогических коллективах опыта практических результатов своей профессиональной деятельности, в том числе экспериментальной и инновационной;
активного участия в работе методических объединений педагогических работников организаций, в разработке программно-методического сопровождения образовательного процесса, профессиональных конкурсах.
Вместе с тем исследуемым актом или какими-либо другими нормативными правовыми актами не установлена величина максимального общего количества баллов (в сумме по всем критериям), а также не установлено максимальное количество баллов по каждому из критериев оценки, которые может получить педагогический работник.
Кроме того, в исследуемом акте отсутствуют основания для оценки специалистом педагогического работника по каждому из критериев.
Возложение на специалистов (экспертов) полномочий по всестороннему анализу профессиональной деятельности педагогических работников в целях установления квалификационной категории при неопределенности условий и оснований принятия решения (отсутствие количества баллов, которые педагогический работник может получить по каждому из критериев оценки) свидетельствует о неопределенности содержания правовой нормы и не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможности злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями. Указанный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П и от 29 июня 2004 г. № 13-П.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, одним из коррупциогенных факторов является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора рекомендуем установить величину максимального общего количества баллов (в сумме по всем критериям), а также максимальное количество баллов по каждому из критериев оценки, которые может получить педагогический работник.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с частью 4 статьи 49 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.
Согласно пункту 35 Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276 (далее - Порядок), педагогический работник имеет право лично присутствовать при его аттестации на заседании аттестационной комиссии. При неявке педагогического работника на заседание аттестационной комиссии аттестация проводится в его отсутствие.
Подпунктом "б" пункта 32 указанного Порядка установлено, что заявления педагогических работников о проведении аттестации рассматриваются аттестационными комиссиями в срок не более 30 календарных дней со дня их получения, в течение которого осуществляется письменное уведомление педагогических работников о сроке и месте проведения их аттестации.
Вместе с тем пунктом 4.22 Положения об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области (далее - Положение), установлено, что педагогический работник имеет право лично присутствовать при его аттестации на заседании аттестационной комиссии, о чем письменно уведомляет аттестационную комиссию.
Приведенный пункт Положения по своему содержанию является элементом порядка проведения аттестации педагогических работников.
Вместе с тем порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, кроме того, федеральным законодательством к педагогическому работнику не предъявляется требование о необходимости письменного извещения аттестационной комиссии о намерении присутствовать на заседании комиссии.
Следовательно, установленное пунктом 4.22 Положения требование о необходимости письменного извещения аттестационной комиссии о намерении присутствовать на заседании комиссии противоречит федеральному законодательству.
Указанный вывод подтверждается Министерством образования и науки Российской Федерации.
Согласно пункту 6.5 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.06.2013 № 466, Министерство образования и науки Российской Федерации в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Министерства.
В письме Минобрнауки России № 08-1933, Профсоюза работников народного образования и науки РФ № 505 от 03.12.2014 "О направлении Разъяснений по применению Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного приказом Минобрнауки России от 07.04.2014 № 276, Министерство образования и науки РФ на вопрос 46: "Может ли быть отказано педагогическому работнику, явившемуся на заседание аттестационной комиссии, в личном присутствии при его аттестации, если он заранее не уведомил об этом аттестационную комиссию?", дает следующий ответ: "В соответствии с пунктом 35 Порядка аттестации педагогический работник имеет право лично присутствовать при его аттестации на заседании аттестационной комиссии. При этом обязанность педагогического работника уведомлять аттестационную комиссию о своем присутствии Порядком аттестации не предусматривается"
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении в полномочия федерального органа исполнительной власти в части возложения на педагогических работников дополнительных обязанностей, не предусмотренных федеральным законодательством.
В тексте исследуемого приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
Пунктами 4.8, 4.9 Положения установлено, что специалисты для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников (далее - эксперты) назначаются из числа высококвалифицированных педагогических и руководящих работников образовательных и научных организаций, имеющих высшую квалификационную категорию и прошедших специальное обучение.
Состав экспертов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников утверждается приказом министерства образования и науки Волгоградской области.
Вместе с тем пунктом 26 Порядка установлено, что при формировании аттестационных комиссий определяются их составы, регламент работы, а также условия привлечения специалистов для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников.
Из сказанного следует, что согласно Порядку для осуществления всестороннего анализа профессиональной деятельности педагогических работников привлекаются специалисты.
Однако в исследуемом Положении по тексту встречаются слова "специалист" и "эксперт", которые исходя из смысла исследуемого акта употребляются как равнозначные понятия.
Следовательно, исследуемым Приказом нарушено правило единообразия терминологии.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в нарушении правила единообразия в применении терминологии.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 17 декабря 2014 г. № 237.
Вывод: приказ министерства образования и науки Волгоградской области от 08 декабря 2014 г. № 1565 "Об утверждении Положения об аттестационной комиссии министерства образования и науки Волгоградской области по проведению аттестации педагогических работников государственных организаций Волгоградской области, осуществляющих образовательную деятельность, а также муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству, коррупциогенный фактор и нарушение правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ
------------------------------------------------------------------