Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 05.03.2015 по делу N 33-2924/2015 <Об отмене решения Котовского районного суда Волгоградской области от 25.12.2014 в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействующей части 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе", утв. решением Котовской городской Думы Котовского муниципального района Волгоградской обл. от 11.05.2012 N 246/24-2>
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 марта 2015 г. по делу № 33-2924/2015
Судья Карагодина Т.А.
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Андреева А.А.,
судей Балашовой И.Б., Серышевой Н.И.
при секретаре Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Котовского района Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования городского поселения г. Котово о признании недействующим правового акта в части
по апелляционному представлению прокурора Котовского района Волгоградской области
на решение Котовского районного суда Волгоградской области от 25 декабря 2014 года, которым постановлено:
признать недействующим пункт 4 статьи 15 Положения "О Котовской городской Думе".
В остальной части требований - о признании недействующей части 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" - отказать.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия
установила:
Прокурор Котовского района обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования городского поселения г. Котово с заявлением о признании недействующим правового акта в части.
В обоснование требований указал, что решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года утверждено Положение "О Котовской городской Думе" (далее - "Положение"). Нормы данного Положения частично не соответствуют федеральному законодательству по следующим основаниям.
Так, частью 1 статьи 15 "Положения", предусмотрено, что депутат или группа депутатов Думы вправе обращаться с депутатским запросом к главе администрации городского поселения г. Котово, к органам местного самоуправления, к представителям областных, федеральных органов исполнительной власти на территории городского поселения г. Котово, а также при постановке вопросов, актуальных для муниципального образования в целом, к руководителям органов государственной власти Волгоградской области.
При этом в соответствии с частью 4 статьи 15 "Положения", предусмотрено, что должностное лицо, к которому обращен запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседаниях Думы) или в письменной форме не позднее чем через десять дней со дня его получения или в иной установленный Думой срок.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, тогда как "Положением" установлены иные сокращенные сроки рассмотрения.
С учетом этого органы местного самоуправления не вправе устанавливать обязанности и сроки для должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти по порядку рассмотрения запросов депутатского корпуса муниципалитета.
Таким образом, названные положения правового акта в той мере, в какой они применимы к должностным лицам федеральных и региональных государственных органов, противоречат федеральному законодательству.
Частью 4 статьи 23 "Положения" проведения заочного голосования определено в следующем порядке:
1) В связи с чрезвычайными обстоятельствами, в случае необходимости в кратчайшие сроки принятия решения по какому-либо вопросу, не требующему предварительного обсуждения на заседаниях комиссий Думы, когда очередное заседание Думы намечается провести в более дальние сроки, Дума может принять решение в заочной форме.
2) Заочное решение принимается большинством голосов от установленного числа депутатов Думы посредством опроса мнений не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы после ознакомления депутатов с материалами по вопросу, по которому требуется принять решение.
3) Опрос проводит сотрудник аппарата Думы посредством телефонной связи, а также посредством факсимильной связи путем направления депутатами в адрес Думы подготовленных материалов по вопросу, по которому требуется принять решение, с отметкой о своем согласии либо несогласии с предложенным проектом решения.
Данные нормы не согласуются с требованиями действующего законодательства.
Согласно части 4 статьи 43 Устава городского поселения г. Котово решения Котовской городской Думы принимаются на заседании Котовской городской Думы открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием. При этом такой способ, как "заочное голосование путем опроса сотрудником аппарата Думы посредством телефонной связи, а также посредством факсимильной связи" Устава городского поселения г. Котово не предусмотрен.
В силу пункта 5 статьи 23 Устава городского поселения г. Котово порядок работы Котовской городской Думы определяется положением, принимаемым Котовской городской Думой большинством голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов Котовской городской Думы.
Согласно пунктам 1, 2 статьи 16 Решения Котовской городской Думы Котовского муниципального района Волгоградской области от 11 мая 2012 года № 246/24-2 "Об утверждении Положения о Котовской городской Думе" основной формой работы Думы являются ее заседания. Заседание Думы правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от установленной численности депутатов. Вопросы, выносимые на заседание Думы, подлежат обязательному предварительному рассмотрению на заседаниях профильных комиссий.
Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Однако часть 4 статьи 15 "Положения" не соответствует части 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а его часть 4 статьи 23 противоречит требованиям части 1.1 статьи 35, Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 43 Устава городского поселения г. Котово.
Действие незаконных норм Положения может способствовать принятию необоснованных или неправомерных решений в представительных органах, а также ограничивает закрепленное Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право на осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления, которые должны решать вопросы местного значения исходя из интересов населения.
Сложившаяся ситуация противоречит целям и задачам государственной политики, проводимой в области местного самоуправления и противодействия коррупции в Российской Федерации, создает правовую неопределенность в вопросах местного самоуправления. Это нарушает права и интересы неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования городского поселения г. Котово Котовского муниципального района Волгоградской области на эффективное осуществление местного самоуправления, и решения социально важных вопросов в интересах муниципального образования и жителей г. Котово.
Сославшись на приведенные обстоятельства и часть 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) прокурор просил признать недействующими часть 4 статьи 15, часть 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе", утвержденного Решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционном представлении прокурор Котовского района оспаривает законность постановленного решения в части отказа в признании незаконным и недействительным пункта 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе", утвержденного решением Котовской городской Думы 11 мая 2012 года, в связи с чем, просит решение суда в указанной части отменить ввиду нарушения норм материального и процессуального права, и постановить по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, выслушав прокурора отдела Волгоградской областной прокуратуры Дружинину И.А., поддержавшую доводы апелляционного представления, представителя Котовской городской Думы К., возражавшую против его удовлетворения, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно статье 195 ГПК РФ решение должно быть законным и обоснованным.
В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК РФ) (п. 2 Постановления Пленума ВС РФ).
Решение суда в обжалуемой прокурором части указанным требованиям не соответствует в связи со следующим.
По данному гражданскому делу оспаривается в части Положение "О Котовской городской Думе" (далее - "Положение"), утвержденное решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года. Требование прокурором заявлены в порядке ст. 254 ГПК РФ, в таком порядке рассмотрены судом первой инстанции.
Между тем, оспариваемое прокурором "Положение" является нормативным правовым актом, и дело подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 24 ГПК Российской Федерации.
Такой вывод судебной коллегии основан на правовой позиции, выраженной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". В пункте 9 названного постановления указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Положение "О Котовской городской Думе" перечисленным признакам соответствует, поскольку издано в установленном порядке уполномоченным органом местного самоуправления, направлено на урегулирование общественных отношений, рассчитано на неоднократное применение, затрагивает права, свободы и законные интересы граждан.
Согласно пункту 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48, в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Исходя из положений статьи 13 ГК РФ нормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону и иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
На основании части 1 и 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1); установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2).
Из содержания приведенных положений ГПК РФ следует, что нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Оспариваемой прокурором частью 4 статьи 23 "Положения" предусмотрена возможность принятия представительным органом городского поселения г. Котово решений путем проведения заочного голосования. Проведение заочного голосования определено в следующем порядке:
1) В связи с чрезвычайными обстоятельствами, в случае необходимости в кратчайшие сроки принятия решения по какому-либо вопросу, не требующему предварительного обсуждения на заседаниях комиссий Думы, когда очередное заседание Думы намечается провести в более поздние сроки, Дума может принять решение в заочной форме.
2) Заочное решение принимается большинством голосов от установленного числа депутатов Думы посредством опроса мнений не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы после ознакомления депутатов с материалами по вопросу, по которому требуется принять решение.
3) Опрос проводит сотрудник аппарата Думы посредством телефонной связи, а также посредством факсимильной связи путем направления депутатами в адрес Думы подготовленных материалов по вопросу, по которому требуется принять решение, с отметкой о своем согласии либо несогласии с предложенным проектом решения.
Принимая решение по делу и отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд пришел к выводу о том, что вопрос об установлении форм работы представительного органа, в том числе по принятию решения на заседании Думы или заочным голосованием, действующим законодательством не урегулирован, поэтому представительный орган самостоятельно определяет порядок работы Котовской городской Думы и принятия ею решения.
Между тем, данные выводы суда основаны на неправильном толковании норм закона.
Вопросы организации деятельности органов местного самоуправления урегулированы Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
В соответствии со статьей 1 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
На основании части 4 статьи 7 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.
В силу положений пункта 4 части 1 статьи 44 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ виды, порядок принятия (издания), официально опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются Уставом муниципального образования.
Аналогичные требования закреплены в пункте 6 части 1 статьи 42 Устава городского поселения г. Котово, принятого постановлением Котовской городской Думы № 22/5 от 9 декабря 2005 года (далее Устав).
В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 35, части 1 статьи 44 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования.
В силу пункта 5 статьи 23 Устава городского поселения г. Котово порядок работы Котовской городской Думы определяется положением, принимаемым Котовской городской Думой большинством голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов Котовской городской Думы. Согласно п. п. 1, 2 ст. 16 Положения основной формой работы Думы являются ее заседания. Заседание Думы правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от установленной численности депутатов. Вопросы, выносимые на заседание Думы, подлежат обязательному предварительному рассмотрению на заседаниях профильных комиссий.
В соответствии с пунктом 1.1. части 1 статьи 35 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.
Иные возможные формы принятия решения, минуя стадию заседания, ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и Уставом не предусмотрены.
При этом, как следует из ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Устава, Положения, целью голосования на заседаниях представительного органа является принятие коллективного решения, при котором общее мнение формулируется путем подсчета голосов депутатов Думы, депутаты, принимающие участие в заседаниях, вправе голосовать, задавать вопросы, исследовать материалы, участвовать в обсуждении тех заявлений, которые делают на заседаниях. Точка зрения депутата может быть учтена другими депутатами и повлиять на результаты голосования.
Проанализировав указанные нормативные правовые акты, судебная коллегия приходит к выводу о том, что ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также Устав муниципального образования не предусматривает положений и иные возможные формы принятия решения, минуя стадию заседания.
Судебная коллегия находит, что оспариваемая прокурором часть 4 статьи 23 Положения противоречит нормам федерального законодательства, Уставу муниципального образования, поскольку указанные нормативные акты не содержат положений о возможности проведения заочного голосования, в связи с чем, судебная коллегия находит доводы апелляционного представления обоснованными и подлежащими удовлетворению.
Определяя момент, с которого оспариваемое положение муниципального нормативно-правового акта должно быть признано недействующим, коллегия руководствуется частью 2 статьи 253 ГПК РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данными в абзаце третьем пункта 28 Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и исходит из того, что до вынесения настоящего решения оно применялось, но при этом вопросы, связанные с реализацией прав граждан и организаций не решались, в силу чего оспариваемое положение нормативного правового акта признается недействующим со дня принятия.
Решение суда в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующим пункта 4 статьи 15 Положения "О Котовской городской Думе" сторонами не обжалуется, а потому предметом проверки суда апелляционной инстанции не является, в связи с чем, подлежит оставлению без изменения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 - 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Котовского районного суда Волгоградской области от 25 декабря 2014 года в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействующей части 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" отменить и постановить в указанной части новое решение, которым заявление прокурора Котовского района Волгоградской области о признании недействующим части 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" утвержденного Решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года - удовлетворить.
Признать часть 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" недействующим с момента принятия.
В остальной части решение Котовского районного суда Волгоградской области от 25 декабря 2014 года оставить без изменения.
Председательствующий судья
Судьи
------------------------------------------------------------------
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 марта 2015 г. по делу № 33-2924/2015
Судья Карагодина Т.А.
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Андреева А.А.,
судей Балашовой И.Б., Серышевой Н.И.
при секретаре Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Котовского района Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования городского поселения г. Котово о признании недействующим правового акта в части
по апелляционному представлению прокурора Котовского района Волгоградской области
на решение Котовского районного суда Волгоградской области от 25 декабря 2014 года, которым постановлено:
признать недействующим пункт 4 статьи 15 Положения "О Котовской городской Думе".
В остальной части требований - о признании недействующей части 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" - отказать.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия
установила:
Прокурор Котовского района обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования городского поселения г. Котово с заявлением о признании недействующим правового акта в части.
В обоснование требований указал, что решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года утверждено Положение "О Котовской городской Думе" (далее - "Положение"). Нормы данного Положения частично не соответствуют федеральному законодательству по следующим основаниям.
Так, частью 1 статьи 15 "Положения", предусмотрено, что депутат или группа депутатов Думы вправе обращаться с депутатским запросом к главе администрации городского поселения г. Котово, к органам местного самоуправления, к представителям областных, федеральных органов исполнительной власти на территории городского поселения г. Котово, а также при постановке вопросов, актуальных для муниципального образования в целом, к руководителям органов государственной власти Волгоградской области.
При этом в соответствии с частью 4 статьи 15 "Положения", предусмотрено, что должностное лицо, к которому обращен запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседаниях Думы) или в письменной форме не позднее чем через десять дней со дня его получения или в иной установленный Думой срок.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, тогда как "Положением" установлены иные сокращенные сроки рассмотрения.
С учетом этого органы местного самоуправления не вправе устанавливать обязанности и сроки для должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти по порядку рассмотрения запросов депутатского корпуса муниципалитета.
Таким образом, названные положения правового акта в той мере, в какой они применимы к должностным лицам федеральных и региональных государственных органов, противоречат федеральному законодательству.
Частью 4 статьи 23 "Положения" проведения заочного голосования определено в следующем порядке:
1) В связи с чрезвычайными обстоятельствами, в случае необходимости в кратчайшие сроки принятия решения по какому-либо вопросу, не требующему предварительного обсуждения на заседаниях комиссий Думы, когда очередное заседание Думы намечается провести в более дальние сроки, Дума может принять решение в заочной форме.
2) Заочное решение принимается большинством голосов от установленного числа депутатов Думы посредством опроса мнений не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы после ознакомления депутатов с материалами по вопросу, по которому требуется принять решение.
3) Опрос проводит сотрудник аппарата Думы посредством телефонной связи, а также посредством факсимильной связи путем направления депутатами в адрес Думы подготовленных материалов по вопросу, по которому требуется принять решение, с отметкой о своем согласии либо несогласии с предложенным проектом решения.
Данные нормы не согласуются с требованиями действующего законодательства.
Согласно части 4 статьи 43 Устава городского поселения г. Котово решения Котовской городской Думы принимаются на заседании Котовской городской Думы открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием. При этом такой способ, как "заочное голосование путем опроса сотрудником аппарата Думы посредством телефонной связи, а также посредством факсимильной связи" Устава городского поселения г. Котово не предусмотрен.
В силу пункта 5 статьи 23 Устава городского поселения г. Котово порядок работы Котовской городской Думы определяется положением, принимаемым Котовской городской Думой большинством голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов Котовской городской Думы.
Согласно пунктам 1, 2 статьи 16 Решения Котовской городской Думы Котовского муниципального района Волгоградской области от 11 мая 2012 года № 246/24-2 "Об утверждении Положения о Котовской городской Думе" основной формой работы Думы являются ее заседания. Заседание Думы правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от установленной численности депутатов. Вопросы, выносимые на заседание Думы, подлежат обязательному предварительному рассмотрению на заседаниях профильных комиссий.
Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Однако часть 4 статьи 15 "Положения" не соответствует части 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а его часть 4 статьи 23 противоречит требованиям части 1.1 статьи 35, Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 43 Устава городского поселения г. Котово.
Действие незаконных норм Положения может способствовать принятию необоснованных или неправомерных решений в представительных органах, а также ограничивает закрепленное Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право на осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления, которые должны решать вопросы местного значения исходя из интересов населения.
Сложившаяся ситуация противоречит целям и задачам государственной политики, проводимой в области местного самоуправления и противодействия коррупции в Российской Федерации, создает правовую неопределенность в вопросах местного самоуправления. Это нарушает права и интересы неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования городского поселения г. Котово Котовского муниципального района Волгоградской области на эффективное осуществление местного самоуправления, и решения социально важных вопросов в интересах муниципального образования и жителей г. Котово.
Сославшись на приведенные обстоятельства и часть 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) прокурор просил признать недействующими часть 4 статьи 15, часть 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе", утвержденного Решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционном представлении прокурор Котовского района оспаривает законность постановленного решения в части отказа в признании незаконным и недействительным пункта 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе", утвержденного решением Котовской городской Думы 11 мая 2012 года, в связи с чем, просит решение суда в указанной части отменить ввиду нарушения норм материального и процессуального права, и постановить по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, выслушав прокурора отдела Волгоградской областной прокуратуры Дружинину И.А., поддержавшую доводы апелляционного представления, представителя Котовской городской Думы К., возражавшую против его удовлетворения, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно статье 195 ГПК РФ решение должно быть законным и обоснованным.
В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК РФ) (п. 2 Постановления Пленума ВС РФ).
Решение суда в обжалуемой прокурором части указанным требованиям не соответствует в связи со следующим.
По данному гражданскому делу оспаривается в части Положение "О Котовской городской Думе" (далее - "Положение"), утвержденное решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года. Требование прокурором заявлены в порядке ст. 254 ГПК РФ, в таком порядке рассмотрены судом первой инстанции.
Между тем, оспариваемое прокурором "Положение" является нормативным правовым актом, и дело подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 24 ГПК Российской Федерации.
Такой вывод судебной коллегии основан на правовой позиции, выраженной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". В пункте 9 названного постановления указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Положение "О Котовской городской Думе" перечисленным признакам соответствует, поскольку издано в установленном порядке уполномоченным органом местного самоуправления, направлено на урегулирование общественных отношений, рассчитано на неоднократное применение, затрагивает права, свободы и законные интересы граждан.
Согласно пункту 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48, в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Исходя из положений статьи 13 ГК РФ нормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону и иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
На основании части 1 и 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1); установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2).
Из содержания приведенных положений ГПК РФ следует, что нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Оспариваемой прокурором частью 4 статьи 23 "Положения" предусмотрена возможность принятия представительным органом городского поселения г. Котово решений путем проведения заочного голосования. Проведение заочного голосования определено в следующем порядке:
1) В связи с чрезвычайными обстоятельствами, в случае необходимости в кратчайшие сроки принятия решения по какому-либо вопросу, не требующему предварительного обсуждения на заседаниях комиссий Думы, когда очередное заседание Думы намечается провести в более поздние сроки, Дума может принять решение в заочной форме.
2) Заочное решение принимается большинством голосов от установленного числа депутатов Думы посредством опроса мнений не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы после ознакомления депутатов с материалами по вопросу, по которому требуется принять решение.
3) Опрос проводит сотрудник аппарата Думы посредством телефонной связи, а также посредством факсимильной связи путем направления депутатами в адрес Думы подготовленных материалов по вопросу, по которому требуется принять решение, с отметкой о своем согласии либо несогласии с предложенным проектом решения.
Принимая решение по делу и отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд пришел к выводу о том, что вопрос об установлении форм работы представительного органа, в том числе по принятию решения на заседании Думы или заочным голосованием, действующим законодательством не урегулирован, поэтому представительный орган самостоятельно определяет порядок работы Котовской городской Думы и принятия ею решения.
Между тем, данные выводы суда основаны на неправильном толковании норм закона.
Вопросы организации деятельности органов местного самоуправления урегулированы Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
В соответствии со статьей 1 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
На основании части 4 статьи 7 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.
В силу положений пункта 4 части 1 статьи 44 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ виды, порядок принятия (издания), официально опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются Уставом муниципального образования.
Аналогичные требования закреплены в пункте 6 части 1 статьи 42 Устава городского поселения г. Котово, принятого постановлением Котовской городской Думы № 22/5 от 9 декабря 2005 года (далее Устав).
В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 35, части 1 статьи 44 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования.
В силу пункта 5 статьи 23 Устава городского поселения г. Котово порядок работы Котовской городской Думы определяется положением, принимаемым Котовской городской Думой большинством голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов Котовской городской Думы. Согласно п. п. 1, 2 ст. 16 Положения основной формой работы Думы являются ее заседания. Заседание Думы правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от установленной численности депутатов. Вопросы, выносимые на заседание Думы, подлежат обязательному предварительному рассмотрению на заседаниях профильных комиссий.
В соответствии с пунктом 1.1. части 1 статьи 35 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.
Иные возможные формы принятия решения, минуя стадию заседания, ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и Уставом не предусмотрены.
При этом, как следует из ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Устава, Положения, целью голосования на заседаниях представительного органа является принятие коллективного решения, при котором общее мнение формулируется путем подсчета голосов депутатов Думы, депутаты, принимающие участие в заседаниях, вправе голосовать, задавать вопросы, исследовать материалы, участвовать в обсуждении тех заявлений, которые делают на заседаниях. Точка зрения депутата может быть учтена другими депутатами и повлиять на результаты голосования.
Проанализировав указанные нормативные правовые акты, судебная коллегия приходит к выводу о том, что ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также Устав муниципального образования не предусматривает положений и иные возможные формы принятия решения, минуя стадию заседания.
Судебная коллегия находит, что оспариваемая прокурором часть 4 статьи 23 Положения противоречит нормам федерального законодательства, Уставу муниципального образования, поскольку указанные нормативные акты не содержат положений о возможности проведения заочного голосования, в связи с чем, судебная коллегия находит доводы апелляционного представления обоснованными и подлежащими удовлетворению.
Определяя момент, с которого оспариваемое положение муниципального нормативно-правового акта должно быть признано недействующим, коллегия руководствуется частью 2 статьи 253 ГПК РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данными в абзаце третьем пункта 28 Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и исходит из того, что до вынесения настоящего решения оно применялось, но при этом вопросы, связанные с реализацией прав граждан и организаций не решались, в силу чего оспариваемое положение нормативного правового акта признается недействующим со дня принятия.
Решение суда в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующим пункта 4 статьи 15 Положения "О Котовской городской Думе" сторонами не обжалуется, а потому предметом проверки суда апелляционной инстанции не является, в связи с чем, подлежит оставлению без изменения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 - 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Котовского районного суда Волгоградской области от 25 декабря 2014 года в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействующей части 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" отменить и постановить в указанной части новое решение, которым заявление прокурора Котовского района Волгоградской области о признании недействующим части 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" утвержденного Решением Котовской городской Думы № 246/24-2 от 11 мая 2012 года - удовлетворить.
Признать часть 4 статьи 23 Положения "О Котовской городской Думе" недействующим с момента принятия.
В остальной части решение Котовского районного суда Волгоградской области от 25 декабря 2014 года оставить без изменения.
Председательствующий судья
Судьи
------------------------------------------------------------------