Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 20.05.2015 N 1086н "На приказ министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 03 июля 2014 г. N 108-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области" "
Направлено письмом от 21 мая 2015 г. № 34/02-4543
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 20 мая 2015 г. № 1086н
НА ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
И ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 03 ИЮЛЯ 2014 Г. № 108-ОД "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВОМ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА И ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО
КОМПЛЕКСА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ
"ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ НАХОДЯЩИХСЯ В КАЗНЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ МАНЕВРЕННОГО ФОНДА СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО
ЖИЛИЩНОГО ФОНДА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ
ОТ 15 СЕНТЯБРЯ 2014 Г. № 139-ОД, ОТ 14 ЯНВАРЯ 2015 Г.
№ 3-ОД, ОТ 09 АПРЕЛЯ 2015 Г. № 56-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. № 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 03 июля 2014 г. № 108-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (в редакции от 15 сентября 2014 г. № 139-ОД, от 14 января 2015 г. № 3-ОД, от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД) (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа комитета жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД "О внесении изменений в некоторые приказы министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент предоставления министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения по предоставлению государственных услуги в сфере предоставления жилых помещений маневренного фонда.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 04.11.2014 № 328-ФЗ);
- Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 31.12.2014 № 514-ФЗ);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 № 53);
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 12.12.2007 № 1591-ОД "О жилищном фонде Волгоградской области" (в редакции от 10.11.2014 № 145-ОД);
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти в Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 № 132-ОД);
- постановлением главы администрации Волгоградской области от 18.09.2008 № 1242 "Об утверждении Положения о порядке учета отдельных категорий граждан и предоставления им жилых помещений в общежитиях специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (в редакции от 12.01.2010 № 9);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 29.04.2015 № 368 "Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области";
- постановлением администрации Волгоградской области от 25.07.2011 № 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 24.11.2014 № 20-п).
В соответствии с пунктами "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктами 2 и 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов.
Подпунктом 3 пункта 1 статьи 92, статьей 93 Жилищного кодекса Российской Федерации к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (далее - специализированные жилые помещения) относятся жилые помещения маневренного фонда.
Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 99, подпунктом 2 пункта 2 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования.
Категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации.
Статьей 106 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилые помещения маневренного фонда предоставляются из расчета не менее чем шесть квадратных метров жилой площади на одного человека.
Договор найма жилого помещения маневренного фонда заключается на период:
1) до завершения капитального ремонта или реконструкции дома (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 1 статьи 95 настоящего Кодекса);
2) до завершения расчетов с гражданами, утратившими жилые помещения в результате обращения взыскания на них, после продажи жилых помещений, на которые было обращено взыскание (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 2 статьи 95 настоящего Кодекса);
3) до завершения расчетов с гражданами, единственное жилое помещение которых стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими федеральными законами, либо до предоставления им жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в случаях и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 3 статьи 95 настоящего Кодекса);
4) установленный законодательством (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 4 статьи 95 настоящего Кодекса).
Истечение периода, на который заключен договор найма жилого помещения маневренного фонда, является основанием прекращения данного договора.
Пунктом 2 статьи 2 Закона Волгоградской области "О жилищном фонде Волгоградской области" определено, что государственный учет и управление жилищным фондом осуществляется в установленном порядке уполномоченным органом исполнительной власти Волгоградской области, определяемым Губернатором Волгоградской области (далее - уполномоченный государственный орган).
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 09.04.2014 № 55-ОД) в систему органов исполнительной власти Волгоградской области на момент издания исследуемого Приказа входило министерство жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области.
Согласно пункту 1.1 Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 19 декабря 2013 г. № 1327 и действовавшего в момент издания исследуемого Приказа, министерство жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сферах жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения функционирования организаций топливно-энергетического комплекса, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также на осуществление функций по реализации программ газификации Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 указанного выше Положения министр издает приказы министерства.
Законом Волгоградской области от 23.10.2014 № 132-ОД "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Волгоградской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области" министерство жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области реорганизовано в комитет жилищно-коммунального хозяйства и комитет топливно-энергетического комплекса Волгоградской области.
Статьей 8 указанного Закона установлено, что органы исполнительной власти Волгоградской области, действующие на день вступления настоящего Закона в силу и не предусмотренные статьей 1 настоящего Закона, продолжают осуществлять свои полномочия до их упразднения, реорганизации или переименования.
Упразднение, реорганизация или переименование органов исполнительной власти Волгоградской области должны быть произведены в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона.
Согласно пункту 1 Перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 29.04.2015 № 368, комитет жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области принимает решение и осуществляет предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области.
Таким образом, исследуемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции органа исполнительной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
12.02.2015 по результатам правового исследования в тексте Приказа были выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники (экспертное заключение № 228н).
Приказом комитета жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД выявленные несоответствия федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники устранены частично.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно пункту 5.13 административного регламента основанием для отказа в рассмотрении жалобы является:
а) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица комитета, а также членов его семьи;
б) текст жалобы не поддается прочтению;
в) в случае если в жалобе содержатся претензии, на которые неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направленными жалобами, и при этом в жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства.
Однако в анализируемом пункте отсутствует ссылка на обязанности информировать заявителя об оставлении без ответа поступившего обращения.
Вместе с тем согласно позиции Верховного суда Российской Федерации, высказанной в Определении от 04.12.2013 № 1-АПГ13-11, Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, которые не предусматривают основания оставления жалобы без ответа, в связи с чем к отношениям в неурегулированной части подлежит применению Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Статьей 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлен порядок рассмотрения отдельных обращений, согласно пунктам 3, 4 и 5 государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
Следует отметить, что статья 9 указанного Федерального закона предусматривает обязательность рассмотрения обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иного правового регулирования отношений, связанных с порядком рассмотрения обращений.
В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1. В пункте 2.5 и в абзаце 2 пункта 3.1.4 административного регламента приводится ссылка на Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации представления государственных и муниципальных услуг".
Вместе с тем официальное наименование Федерального закона имеет следующее написание: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в неверном воспроизведении наименования Федерального закона.
2. Согласно пунктам 5.1 и 5.2 административного регламента действия (бездействие) должностного лица комитета и решения, принятые им при исполнении государственной функции, могут быть обжалованы субъектом в досудебном (внесудебном) порядке.
Основанием для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования является жалоба субъекта на действия (бездействие) должностных лиц комитета, участвующих в исполнении государственной функции, и решений, принятых в ходе исполнения государственной функции.
Из приведенных правовых положений усматривается, что жалоба может быть подана на действия (бездействие) и решения, принятые при исполнении государственной функции. Жалоба может быть подана субъектом.
Вместе с тем исследуемый административный регламент регулирует порядок оказания государственной услуги, следовательно, и обжалованы могут быть действия (бездействие) и решения, принятые при оказании государственной услуги.
Кроме того, в тексте административного регламента не определено, кто является субъектом (согласно тексту административного регламента, получателями государственной услуги являются заявители - граждане).
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несогласованности отдельных элементов административного регламента.
3. Анализируемым Приказом утвержден административный регламент предоставления государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области".
Однако раздел 5 исследуемого Регламента имеет наименование "Порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц комитета, а также принимаемого ими решения при исполнении государственной функции".
Кроме того, пунктами 5.1 и 5.2 установлено, что действия (бездействие) должностного лица комитета и решения, принятые им при исполнении государственной функции, могут быть обжалованы субъектом в досудебном (внесудебном) порядке.
Основанием для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования является жалоба субъекта на действия (бездействие) должностных лиц комитета, участвующих в исполнении государственной функции, и решения, принятые в ходе исполнения государственной функции.
Вместе с тем согласно пункту 4 статьи 5 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" при получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.
Главой 2.1 указанного Федерального закона определены общие требования к порядку рассмотрения жалобы.
Исходя из положений, предусмотренных статьей 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Структура административного регламента должна содержать в том числе раздел, устанавливающий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц, государственных служащих.
Согласно пункту 3.7 раздела 3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением администрации Волгоградской области от 25.07.2011 № 369-п, указанный раздел должен иметь наименование "Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решения и действия (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в употреблении неверной терминологии.
4. Согласно пункту 5.9 административного регламента жалоба на действия (бездействие) и решения, принятые при предоставлении государственной услуги, может быть направлена по почте, через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", официального сайта органа, предоставляющего государственную услугу, единого портала государственных и муниципальных услуг либо регионального портала государственных и муниципальных услуг, а также может быть принята при личном приеме заявителя по адресу, указанному в пункте 4 административного регламента.
Вместе с тем адрес комитета указан в пункте 1.3.1.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несогласованности информации, содержащейся в разных структурных единицах исследуемого административного регламента.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 30 июля 2014 г. № 137.
Приказы министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 15 сентября 2014 г. № 139-ОД, от 14 января 2015 г. № 3-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 01 октября 2014 г. № 182, от 04 февраля 2015 г. № 9.
Приказ комитета жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД на момент проведения правовой и антикоррупционной экспертизы не опубликован.
Вместе с тем рассматриваемый Приказ затрагивает права граждан в сфере получения государственной услуги по выдаче выписки из Регионального реестра граждан, имеющих трех и более детей, получивших земельные участки в собственность бесплатно.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, поскольку рассматриваемый ведомственный нормативный правовой акт затрагивает права и свободы человека и гражданина, следовательно, его неопубликование будет являться нарушением требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Вывод: приказ министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 03 июля 2014 г. № 108-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (в редакции от 15 сентября 2014 г. № 139-ОД, от 14 января 2015 г. № 3-ОД, от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствия действующему федеральному законодательству, нарушения правил юридической техники, опубликовать анализируемый нормативный правовой акт, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ
------------------------------------------------------------------
Направлено письмом от 21 мая 2015 г. № 34/02-4543
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 20 мая 2015 г. № 1086н
НА ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
И ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 03 ИЮЛЯ 2014 Г. № 108-ОД "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВОМ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА И ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО
КОМПЛЕКСА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ
"ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ НАХОДЯЩИХСЯ В КАЗНЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ МАНЕВРЕННОГО ФОНДА СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО
ЖИЛИЩНОГО ФОНДА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ" (В РЕДАКЦИИ
ОТ 15 СЕНТЯБРЯ 2014 Г. № 139-ОД, ОТ 14 ЯНВАРЯ 2015 Г.
№ 3-ОД, ОТ 09 АПРЕЛЯ 2015 Г. № 56-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. № 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 03 июля 2014 г. № 108-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (в редакции от 15 сентября 2014 г. № 139-ОД, от 14 января 2015 г. № 3-ОД, от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД) (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа комитета жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД "О внесении изменений в некоторые приказы министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент предоставления министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения по предоставлению государственных услуги в сфере предоставления жилых помещений маневренного фонда.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 04.11.2014 № 328-ФЗ);
- Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 31.12.2014 № 514-ФЗ);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 № 53);
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 12.12.2007 № 1591-ОД "О жилищном фонде Волгоградской области" (в редакции от 10.11.2014 № 145-ОД);
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти в Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 № 132-ОД);
- постановлением главы администрации Волгоградской области от 18.09.2008 № 1242 "Об утверждении Положения о порядке учета отдельных категорий граждан и предоставления им жилых помещений в общежитиях специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (в редакции от 12.01.2010 № 9);
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 29.04.2015 № 368 "Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области";
- постановлением администрации Волгоградской области от 25.07.2011 № 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 24.11.2014 № 20-п).
В соответствии с пунктами "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктами 2 и 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов.
Подпунктом 3 пункта 1 статьи 92, статьей 93 Жилищного кодекса Российской Федерации к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (далее - специализированные жилые помещения) относятся жилые помещения маневренного фонда.
Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 99, подпунктом 2 пункта 2 статьи 104 Жилищного кодекса Российской Федерации специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования.
Категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации.
Статьей 106 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилые помещения маневренного фонда предоставляются из расчета не менее чем шесть квадратных метров жилой площади на одного человека.
Договор найма жилого помещения маневренного фонда заключается на период:
1) до завершения капитального ремонта или реконструкции дома (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 1 статьи 95 настоящего Кодекса);
2) до завершения расчетов с гражданами, утратившими жилые помещения в результате обращения взыскания на них, после продажи жилых помещений, на которые было обращено взыскание (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 2 статьи 95 настоящего Кодекса);
3) до завершения расчетов с гражданами, единственное жилое помещение которых стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими федеральными законами, либо до предоставления им жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в случаях и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 3 статьи 95 настоящего Кодекса);
4) установленный законодательством (при заключении такого договора с гражданами, указанными в пункте 4 статьи 95 настоящего Кодекса).
Истечение периода, на который заключен договор найма жилого помещения маневренного фонда, является основанием прекращения данного договора.
Пунктом 2 статьи 2 Закона Волгоградской области "О жилищном фонде Волгоградской области" определено, что государственный учет и управление жилищным фондом осуществляется в установленном порядке уполномоченным органом исполнительной власти Волгоградской области, определяемым Губернатором Волгоградской области (далее - уполномоченный государственный орган).
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 09.04.2014 № 55-ОД) в систему органов исполнительной власти Волгоградской области на момент издания исследуемого Приказа входило министерство жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области.
Согласно пункту 1.1 Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 19 декабря 2013 г. № 1327 и действовавшего в момент издания исследуемого Приказа, министерство жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сферах жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения функционирования организаций топливно-энергетического комплекса, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также на осуществление функций по реализации программ газификации Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 указанного выше Положения министр издает приказы министерства.
Законом Волгоградской области от 23.10.2014 № 132-ОД "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Волгоградской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области" министерство жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области реорганизовано в комитет жилищно-коммунального хозяйства и комитет топливно-энергетического комплекса Волгоградской области.
Статьей 8 указанного Закона установлено, что органы исполнительной власти Волгоградской области, действующие на день вступления настоящего Закона в силу и не предусмотренные статьей 1 настоящего Закона, продолжают осуществлять свои полномочия до их упразднения, реорганизации или переименования.
Упразднение, реорганизация или переименование органов исполнительной власти Волгоградской области должны быть произведены в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона.
Согласно пункту 1 Перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 29.04.2015 № 368, комитет жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области принимает решение и осуществляет предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области.
Таким образом, исследуемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции органа исполнительной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
12.02.2015 по результатам правового исследования в тексте Приказа были выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники (экспертное заключение № 228н).
Приказом комитета жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД выявленные несоответствия федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники устранены частично.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно пункту 5.13 административного регламента основанием для отказа в рассмотрении жалобы является:
а) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица комитета, а также членов его семьи;
б) текст жалобы не поддается прочтению;
в) в случае если в жалобе содержатся претензии, на которые неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направленными жалобами, и при этом в жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства.
Однако в анализируемом пункте отсутствует ссылка на обязанности информировать заявителя об оставлении без ответа поступившего обращения.
Вместе с тем согласно позиции Верховного суда Российской Федерации, высказанной в Определении от 04.12.2013 № 1-АПГ13-11, Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, которые не предусматривают основания оставления жалобы без ответа, в связи с чем к отношениям в неурегулированной части подлежит применению Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Статьей 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлен порядок рассмотрения отдельных обращений, согласно пунктам 3, 4 и 5 государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
Следует отметить, что статья 9 указанного Федерального закона предусматривает обязательность рассмотрения обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иного правового регулирования отношений, связанных с порядком рассмотрения обращений.
В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1. В пункте 2.5 и в абзаце 2 пункта 3.1.4 административного регламента приводится ссылка на Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации представления государственных и муниципальных услуг".
Вместе с тем официальное наименование Федерального закона имеет следующее написание: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в неверном воспроизведении наименования Федерального закона.
2. Согласно пунктам 5.1 и 5.2 административного регламента действия (бездействие) должностного лица комитета и решения, принятые им при исполнении государственной функции, могут быть обжалованы субъектом в досудебном (внесудебном) порядке.
Основанием для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования является жалоба субъекта на действия (бездействие) должностных лиц комитета, участвующих в исполнении государственной функции, и решений, принятых в ходе исполнения государственной функции.
Из приведенных правовых положений усматривается, что жалоба может быть подана на действия (бездействие) и решения, принятые при исполнении государственной функции. Жалоба может быть подана субъектом.
Вместе с тем исследуемый административный регламент регулирует порядок оказания государственной услуги, следовательно, и обжалованы могут быть действия (бездействие) и решения, принятые при оказании государственной услуги.
Кроме того, в тексте административного регламента не определено, кто является субъектом (согласно тексту административного регламента, получателями государственной услуги являются заявители - граждане).
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несогласованности отдельных элементов административного регламента.
3. Анализируемым Приказом утвержден административный регламент предоставления государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области".
Однако раздел 5 исследуемого Регламента имеет наименование "Порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц комитета, а также принимаемого ими решения при исполнении государственной функции".
Кроме того, пунктами 5.1 и 5.2 установлено, что действия (бездействие) должностного лица комитета и решения, принятые им при исполнении государственной функции, могут быть обжалованы субъектом в досудебном (внесудебном) порядке.
Основанием для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования является жалоба субъекта на действия (бездействие) должностных лиц комитета, участвующих в исполнении государственной функции, и решения, принятые в ходе исполнения государственной функции.
Вместе с тем согласно пункту 4 статьи 5 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" при получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.
Главой 2.1 указанного Федерального закона определены общие требования к порядку рассмотрения жалобы.
Исходя из положений, предусмотренных статьей 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Структура административного регламента должна содержать в том числе раздел, устанавливающий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц, государственных служащих.
Согласно пункту 3.7 раздела 3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением администрации Волгоградской области от 25.07.2011 № 369-п, указанный раздел должен иметь наименование "Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решения и действия (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в употреблении неверной терминологии.
4. Согласно пункту 5.9 административного регламента жалоба на действия (бездействие) и решения, принятые при предоставлении государственной услуги, может быть направлена по почте, через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", официального сайта органа, предоставляющего государственную услугу, единого портала государственных и муниципальных услуг либо регионального портала государственных и муниципальных услуг, а также может быть принята при личном приеме заявителя по адресу, указанному в пункте 4 административного регламента.
Вместе с тем адрес комитета указан в пункте 1.3.1.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несогласованности информации, содержащейся в разных структурных единицах исследуемого административного регламента.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 30 июля 2014 г. № 137.
Приказы министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 15 сентября 2014 г. № 139-ОД, от 14 января 2015 г. № 3-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 01 октября 2014 г. № 182, от 04 февраля 2015 г. № 9.
Приказ комитета жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД на момент проведения правовой и антикоррупционной экспертизы не опубликован.
Вместе с тем рассматриваемый Приказ затрагивает права граждан в сфере получения государственной услуги по выдаче выписки из Регионального реестра граждан, имеющих трех и более детей, получивших земельные участки в собственность бесплатно.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, поскольку рассматриваемый ведомственный нормативный правовой акт затрагивает права и свободы человека и гражданина, следовательно, его неопубликование будет являться нарушением требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Вывод: приказ министерства жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 03 июля 2014 г. № 108-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления министерством жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Предоставление находящихся в казне Волгоградской области жилых помещений маневренного фонда специализированного жилищного фонда Волгоградской области" (в редакции от 15 сентября 2014 г. № 139-ОД, от 14 января 2015 г. № 3-ОД, от 09 апреля 2015 г. № 56-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствия действующему федеральному законодательству, нарушения правил юридической техники, опубликовать анализируемый нормативный правовой акт, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ
------------------------------------------------------------------