Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 10.08.2015 N 1866н "На Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД "
Направлено письмом от 11 августа 2015 г. № 34/02-8463
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 10 августа 2015 г. № 1866н
НА КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ 11 ИЮНЯ 2008 Г. № 1693-ОД
(В РЕДАКЦИИ ОТ 27 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. № 1854-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009
Г. № 1914-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г. № 1917-ОД, ОТ 22 ИЮЛЯ 2009
Г. № 1932-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2009 Г. № 1956-ОД, ОТ 28 ДЕКАБРЯ
2009 Г. № 1976-ОД, ОТ 24 МАРТА 2010 Г. № 2014-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ
2010 Г. № 2053-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2010 Г. № 2075-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ
2010 Г. № 2076-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2010 Г. № 2114-ОД, ОТ 10
ДЕКАБРЯ 2010 Г. № 2138-ОД, ОТ 31 ДЕКАБРЯ 2010 Г. № 2143-ОД,
ОТ 04 МАЯ 2011 Г. № 2180-ОД, ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. № 2203-ОД,
ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. № 2204-ОД, ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2011 Г.
№ 2286-ОД, ОТ 01 МАРТА 2012 Г. № 17-ОД, ОТ 12 АПРЕЛЯ 2012 Г.
№ 35-ОД, ОТ 20 АПРЕЛЯ 2012 Г. № 43-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г.
№ 58-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г. № 59-ОД, ОТ 04 ИЮЛЯ 2012 Г.
№ 78-ОД, ОТ 24 ИЮЛЯ 2012 Г. № 89-ОД, ОТ 10 ОКТЯБРЯ 2012 Г.
№ 105-ОД, ОТ 12 НОЯБРЯ 2012 Г. № 136-ОД, ОТ 28 ДЕКАБРЯ
2012 Г. № 184-ОД, ОТ 01 АПРЕЛЯ 2013 Г. № 29-ОД, ОТ 13 МАЯ
2013 Г. № 44-ОД, ОТ 10 ИЮЛЯ 2013 Г. № 85-ОД, ОТ 01 ОКТЯБРЯ
2013 Г. № 104-ОД, ОТ 11 ОКТЯБРЯ 2013 Г. № 125-ОД, ОТ 01
НОЯБРЯ 2013 Г. № 136-ОД, ОТ 14 НОЯБРЯ 2013 Г. № 149-ОД, ОТ
12 ДЕКАБРЯ 2013 Г. № 165-ОД, ОТ 20 ДЕКАБРЯ 2013 Г. № 175-ОД,
ОТ 28 МАРТА 2014 Г. № 40-ОД, ОТ 28 МАРТА 2014 Г. № 42-ОД, ОТ
30 МАЯ 2014 Г. № 73-ОД, ОТ 07 АВГУСТА 2014 Г. № 127-ОД, ОТ
31 ОКТЯБРЯ 2014 Г. № 138-ОД, ОТ 07 НОЯБРЯ 2014 Г. № 142-ОД,
ОТ 12 МАРТА 2015 Г. № 24-ОД, ОТ 24 МАРТА 2015 Г. № 36-ОД, ОТ
24 МАРТА 2015 Г. № 37-ОД, ОТ 10 ИЮЛЯ 2015 Г. № 113-ОД, ОТ 14
ИЮЛЯ 2015 Г. № 128-ОД, ОТ 14 ИЮЛЯ 2015 Г. № 129-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. № 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД (в редакции от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 31 декабря 2010 г. № 2143-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД, от 13 мая 2013 г. № 44-ОД, от 10 июля 2013 г. № 85-ОД, от 01 октября 2013 г. № 104-ОД, от 11 октября 2013 г. № 125-ОД, от 01 ноября 2013 г. № 136-ОД, от 14 ноября 2013 г. № 149-ОД, от 12 декабря 2013 г. № 165-ОД, от 20 декабря 2013 г. № 175-ОД, от 28 марта 2014 г. № 40-ОД, от 28 марта 2014 г. № 42-ОД, от 30 мая 2014 г. № 73-ОД, от 07 августа 2014 г. № 127-ОД, от 31 октября 2014 г. № 138-ОД, от 07 ноября 2014 г. № 142-ОД, от 12 марта 2015 г. № 24-ОД, от 24 марта 2015 г. № 36-ОД, от 24 марта 2015 г. № 37-ОД, от 10 июля 2015 г. № 113-ОД, от 14 июля 2015 г. № 128-ОД, от 14 июля 2015 г. № 129-ОД) (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Закона Волгоградской от 21 июля 2015 г. № 129-ОД "О внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящий Кодекс определяет состав административных правонарушений и устанавливает административную ответственность за их совершение на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются административные правоотношения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Семейным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в редакции от 13.07.2015 № 234-ФЗ);
- Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (в редакции от 29.06.2015 № 182-ФЗ);
- Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (в редакции от 13.07.2015 № 233-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 13.07.2015 № 254-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 29.06.2015 № 204-ФЗ);
- Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 13.07.2015 № 246-ФЗ);
- Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2004 № 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" (в редакции от 20.01.2015 № 26);
- Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 250 "Вопросы организации полиции" (в редакции от 27.06.2014 № 477);
- Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в редакции от 21.07.2015 № 373);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.2005 № 385 "О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы" (в редакции от 24.12.2014 № 1469);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390 "О противопожарном режиме" (в редакции от 06.03.2015 № 201);
- Уставом Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
6.1) определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 настоящего Кодекса;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.
Следовательно, исследуемый Кодекс принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума, как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области, вправе регулировать рассматриваемые правоотношения.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.
Согласно части 3.1 статьи 2.9 анализируемого Кодекса помимо случаев, указанных в частях 2, 3 и 4 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных настоящим Кодексом, в соответствии с частью 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти Волгоградской области о передаче осуществления части полномочий.
Компиляция положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих возможность привлечения органов внутренних дел (полиции) к составлению протоколов, не устанавливает факт делегирования полномочий органам внутренних дел (полиции) на составление протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, отсутствует информирование граждан о наличии указанного соглашения.
Данное обстоятельство способствует проявлению коррупциогенных положений в части закрепления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, а именно принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (подпункт "д" пункта 3 Методики).
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора рекомендуем возложение на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) составления протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных Кодексом Волгоградской области об административной ответственности, установить с момента заключения соглашения о передаче полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях между органами исполнительной власти Волгоградской области и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Статьей 14.9.3 анализируемого Кодекса установлена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, установленных нормативными правовыми актами Волгоградской области и (или) муниципальными нормативными правовыми актами по пожарной безопасности, если это деяние не подпадает под признаки административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ.
Общие правовые основы обеспечения пожарной безопасности установлены Федеральным законом "О пожарной безопасности", в соответствии со статьей 16 которого к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относятся разработка и осуществление государственной политики, в том числе принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроль за их исполнением.
На федеральном уровне ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена статьями 8.32, 11.16 и 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима (часть 2 статьи 20.4 и часть 3 статьи 8.32 КоАП РФ).
Статьями 23.34 и 28.3 КоАП РФ определены федеральные государственные органы, уполномоченные составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях и рассматривать административные дела по указанным статьям КоАП РФ.
Пунктами 1 и 17 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, определено, что настоящие Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.
На период устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды, а также при введении особого противопожарного режима на территориях поселений и городских округов, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, на предприятиях осуществляются следующие мероприятия:
а) введение запрета на разведение костров, проведение пожароопасных работ на определенных участках, на топку печей, кухонных очагов и котельных установок;
б) организация патрулирования добровольными пожарными и (или) гражданами Российской Федерации;
в) подготовка для возможного использования в тушении пожаров имеющейся водовозной и землеройной техники;
г) проведение соответствующей разъяснительной работы с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре.
Согласно статье 30 Федерального закона "О пожарной безопасности" в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.
На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).
Из анализа положений приведенной правовой нормы следует, что требования пожарной безопасности в условиях противопожарного режима включают в себя и дополнительные требования пожарной безопасности, установленные и нормативными правовыми актами Российской Федерации, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами.
Следовательно, за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности, в том числе установленных органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности, ответственность наступает в соответствии с частью 2 статьи 20.4 и частью 3 статьи 8.32 КоАП РФ, что соответствует принципу разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 3 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ), поскольку обязанность соблюдать требования пожарной безопасности гражданами и организациями установлена Федеральным законом "О пожарной безопасности" и контроль за их исполнением относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности (статьи 16, 34 - 39).
Указанная позиция нашла подтверждение в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 09.06.2010 № 57-Г10-6, от 23.10.2013 № 3-АПГ13-3, от 11.12.2013 № 57-АПГ13-6, согласно которым, несмотря на то, что субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные документы по пожарной безопасности, однако в силу Федерального закона "О пожарной безопасности" административная ответственность за нарушение законодательства в области пожарной безопасности устанавливается законодательством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении Волгоградской области в компетенцию федерального законодательства в части установления административной ответственности за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима.
2. Статьей 14.1 исследуемого Кодекса установлена административная ответственность за изготовление или хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков бытовой выработки.
Указанной нормой предусмотрена административная ответственность в сфере оборота алкогольной продукции на территории Волгоградской области.
Между тем общественные отношения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", который не наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать в этой области административную ответственность.
Данным Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции отнесены:
выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, введение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;
прием деклараций об объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществление государственного контроля за их представлением;
осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции;
внесение предложений о разработке и реализации совместных программ производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Пунктом 2 статьи 26 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" установлено, что наряду с ограничениями, предусмотренными настоящим Федеральным законом в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, иные ограничения, в том числе ограничения, касающиеся поставок этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляемых на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только федеральным законом.
В пункте 3 статьи 26 названного Федерального закона, предусматривающей ограничения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, закреплено, что юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования поименованного Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления является прерогативой федерального законодателя, ему же принадлежит право определить, какие конкретно действия в названной сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения, следовательно, Волгоградская область вышла за пределы предоставленной ей компетенции.
Из сказанного следует, что правовое регулирование общественных отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления является прерогативой федерального законодателя, обладающего правом определять, какие конкретно действия в этой сфере образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое может быть предусмотрена только КоАП РФ.
Указанный вывод подтверждается Определениями Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2014 № 55-АПГ14-11, от 15.10.2014 № 44-АПГ14-14, от 11.12.2013 № 57-АПГ13-6.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении Волгоградской области в компетенцию федерального законодателя.
3. Частью 6 статьи 2.10 Кодекса установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляются в пределах компетенции должностными лицами органов исполнительной власти Волгоградской области, в полномочия которых входит осуществление регионального государственного контроля (надзора), а также осуществление переданных Волгоградской области полномочий в области федерального государственного надзора, замещающими должности государственной гражданской службы Волгоградской области высшей, главной, ведущей и старшей групп должностей, установленные Реестром должностей государственной гражданской службы Волгоградской области.
В соответствии с частью 6.1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора.
Анализ приведенной правовой нормы позволяет сделать вывод о том, что в законе субъекта Российской Федерации должен быть установлен конкретный исчерпывающий перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 КоАП РФ.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иного правового регулирования рассматриваемых общественных отношений, отличного от предписаний федерального законодательства, выражающееся в неуказании полного и исчерпывающего перечня должностных лиц органов исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 КоАП РФ.
Содержание и форма анализируемого Кодекса соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 июня 2008 г. № 105.
Законы Волгоградской области от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД, от 13 мая 2013 г. № 44-ОД, от 10 июля 2013 г. № 85-ОД, от 01 октября 2013 г. № 104-ОД, от 11 октября 2013 г. № 125-ОД, от 01 ноября 2013 г. № 136-ОД, от 14 ноября 2013 г. № 149-ОД, от 12 декабря 2013 г. № 165-ОД, от 20 декабря 2013 г. № 175-ОД, от 28 марта 2014 г. № 40-ОД, от 28 марта 2014 г. № 42-ОД, от 30 мая 2014 г. № 73-ОД, от 07 августа 2014 г. № 127-ОД, от 31 октября 2014 г. № 138-ОД, от 07 ноября 2014 г. № 142-ОД, от 12 марта 2015 г. № 24-ОД, от 24 марта 2015 г. № 36-ОД, от 24 марта 2015 г. № 37-ОД, от 10 июля 2015 г. № 113-ОД, от 14 июля 2015 г. № 128-ОД, от 14 июля 2015 г. № 129-ОД, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 04 марта 2009 г. № 39, от 22 июля 2009 г. № 132, от 29 июля 2009 г. № 137, от 18 ноября 2009 г. № 216, от 30 декабря 2009 г. № 246, от 31 марта 2010 г. № 56, от 16 июня 2010 г. № 106, от 21 июля 2010 г. № 131, от 21 июля 2010 г. № 131, от 17 ноября 2010 г. № 214, от 22 декабря 2010 г. № 239, от 19 января 2011 г. № 8, от 11 мая 2011 г. № 83, от 20 июля 2011 г. № 132, от 11 января 2012 г. № 2, от 07 марта 2012 г. № 40, от 18 апреля 2012 г. № 68, от 25 апреля 2012 г. № 73, от 20 июня 2012 г. № 107, от 11 июля 2012 г. № 122, от 01 августа 2012 г. № 137, от 17 октября 2012 г. № 193, от 21 ноября 2012 г. № 218, от 09 января 2013 г. № 1, от 10 апреля 2013 г. № 63, от 24 мая 2013 г. № 91, от 17 июля 2013 г. № 128, от 09 октября 2013 г. № 188-ОД, от 23 октября 2013 г. № 198, от 06 ноября 2013 г. № 207, от 20 ноября 2013 г. № 217, от 18 декабря 2013 г. № 237, от 27 декабря 2013 г. № 244, от 09 апреля 2014 г. № 63, 09 апреля 2014 г. № 63, от 10 июня 2014 г. № 103, от 13 августа 2014 г. № 147, от 08 ноября 2014 г. № 210, от 12 ноября 2014 г. № 212, от 18 марта 2015 г. № 47, от 01 апреля 2015 г. № 57, от 21 июля 2015 г. № 124.
Вывод: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД (в редакции от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 31 декабря 2010 г. № 2143-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД, от 13 мая 2013 г. № 44-ОД, от 10 июля 2013 г. № 85-ОД, от 01 октября 2013 г. № 104-ОД, от 11 октября 2013 г. № 125-ОД, от 01 ноября 2013 г. № 136-ОД, от 14 ноября 2013 г. № 149-ОД, от 12 декабря 2013 г. № 165-ОД, от 20 декабря 2013 г. № 175-ОД, от 28 марта 2014 г. № 40-ОД, от 28 марта 2014 г. № 42-ОД, от 30 мая 2014 г. № 73-ОД, от 07 августа 2014 г. № 127-ОД, от 31 октября 2014 г. № 138-ОД, от 07 ноября 2014 г. № 142-ОД, от 12 марта 2015 г. № 24-ОД, от 24 марта 2015 г. № 36-ОД, от 24 марта 2015 г. № 37-ОД, от 10 июля 2015 г. № 113-ОД, от 14 июля 2015 г. № 128-ОД, от 14 июля 2015 г. № 129-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Кодекс в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
И.о. начальника Управления
Л.К.СЕГИЗЕКОВА
------------------------------------------------------------------
Направлено письмом от 11 августа 2015 г. № 34/02-8463
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 10 августа 2015 г. № 1866н
НА КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ 11 ИЮНЯ 2008 Г. № 1693-ОД
(В РЕДАКЦИИ ОТ 27 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. № 1854-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009
Г. № 1914-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г. № 1917-ОД, ОТ 22 ИЮЛЯ 2009
Г. № 1932-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2009 Г. № 1956-ОД, ОТ 28 ДЕКАБРЯ
2009 Г. № 1976-ОД, ОТ 24 МАРТА 2010 Г. № 2014-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ
2010 Г. № 2053-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2010 Г. № 2075-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ
2010 Г. № 2076-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2010 Г. № 2114-ОД, ОТ 10
ДЕКАБРЯ 2010 Г. № 2138-ОД, ОТ 31 ДЕКАБРЯ 2010 Г. № 2143-ОД,
ОТ 04 МАЯ 2011 Г. № 2180-ОД, ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. № 2203-ОД,
ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. № 2204-ОД, ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2011 Г.
№ 2286-ОД, ОТ 01 МАРТА 2012 Г. № 17-ОД, ОТ 12 АПРЕЛЯ 2012 Г.
№ 35-ОД, ОТ 20 АПРЕЛЯ 2012 Г. № 43-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г.
№ 58-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г. № 59-ОД, ОТ 04 ИЮЛЯ 2012 Г.
№ 78-ОД, ОТ 24 ИЮЛЯ 2012 Г. № 89-ОД, ОТ 10 ОКТЯБРЯ 2012 Г.
№ 105-ОД, ОТ 12 НОЯБРЯ 2012 Г. № 136-ОД, ОТ 28 ДЕКАБРЯ
2012 Г. № 184-ОД, ОТ 01 АПРЕЛЯ 2013 Г. № 29-ОД, ОТ 13 МАЯ
2013 Г. № 44-ОД, ОТ 10 ИЮЛЯ 2013 Г. № 85-ОД, ОТ 01 ОКТЯБРЯ
2013 Г. № 104-ОД, ОТ 11 ОКТЯБРЯ 2013 Г. № 125-ОД, ОТ 01
НОЯБРЯ 2013 Г. № 136-ОД, ОТ 14 НОЯБРЯ 2013 Г. № 149-ОД, ОТ
12 ДЕКАБРЯ 2013 Г. № 165-ОД, ОТ 20 ДЕКАБРЯ 2013 Г. № 175-ОД,
ОТ 28 МАРТА 2014 Г. № 40-ОД, ОТ 28 МАРТА 2014 Г. № 42-ОД, ОТ
30 МАЯ 2014 Г. № 73-ОД, ОТ 07 АВГУСТА 2014 Г. № 127-ОД, ОТ
31 ОКТЯБРЯ 2014 Г. № 138-ОД, ОТ 07 НОЯБРЯ 2014 Г. № 142-ОД,
ОТ 12 МАРТА 2015 Г. № 24-ОД, ОТ 24 МАРТА 2015 Г. № 36-ОД, ОТ
24 МАРТА 2015 Г. № 37-ОД, ОТ 10 ИЮЛЯ 2015 Г. № 113-ОД, ОТ 14
ИЮЛЯ 2015 Г. № 128-ОД, ОТ 14 ИЮЛЯ 2015 Г. № 129-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. № 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД (в редакции от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 31 декабря 2010 г. № 2143-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД, от 13 мая 2013 г. № 44-ОД, от 10 июля 2013 г. № 85-ОД, от 01 октября 2013 г. № 104-ОД, от 11 октября 2013 г. № 125-ОД, от 01 ноября 2013 г. № 136-ОД, от 14 ноября 2013 г. № 149-ОД, от 12 декабря 2013 г. № 165-ОД, от 20 декабря 2013 г. № 175-ОД, от 28 марта 2014 г. № 40-ОД, от 28 марта 2014 г. № 42-ОД, от 30 мая 2014 г. № 73-ОД, от 07 августа 2014 г. № 127-ОД, от 31 октября 2014 г. № 138-ОД, от 07 ноября 2014 г. № 142-ОД, от 12 марта 2015 г. № 24-ОД, от 24 марта 2015 г. № 36-ОД, от 24 марта 2015 г. № 37-ОД, от 10 июля 2015 г. № 113-ОД, от 14 июля 2015 г. № 128-ОД, от 14 июля 2015 г. № 129-ОД) (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Закона Волгоградской от 21 июля 2015 г. № 129-ОД "О внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящий Кодекс определяет состав административных правонарушений и устанавливает административную ответственность за их совершение на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются административные правоотношения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Семейным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в редакции от 13.07.2015 № 234-ФЗ);
- Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (в редакции от 29.06.2015 № 182-ФЗ);
- Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (в редакции от 13.07.2015 № 233-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 13.07.2015 № 254-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 29.06.2015 № 204-ФЗ);
- Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 13.07.2015 № 246-ФЗ);
- Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2004 № 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" (в редакции от 20.01.2015 № 26);
- Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 250 "Вопросы организации полиции" (в редакции от 27.06.2014 № 477);
- Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в редакции от 21.07.2015 № 373);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.2005 № 385 "О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы" (в редакции от 24.12.2014 № 1469);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390 "О противопожарном режиме" (в редакции от 06.03.2015 № 201);
- Уставом Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
6.1) определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 настоящего Кодекса;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.
Следовательно, исследуемый Кодекс принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума, как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области, вправе регулировать рассматриваемые правоотношения.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.
Согласно части 3.1 статьи 2.9 анализируемого Кодекса помимо случаев, указанных в частях 2, 3 и 4 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных настоящим Кодексом, в соответствии с частью 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти Волгоградской области о передаче осуществления части полномочий.
Компиляция положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих возможность привлечения органов внутренних дел (полиции) к составлению протоколов, не устанавливает факт делегирования полномочий органам внутренних дел (полиции) на составление протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, отсутствует информирование граждан о наличии указанного соглашения.
Данное обстоятельство способствует проявлению коррупциогенных положений в части закрепления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, а именно принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (подпункт "д" пункта 3 Методики).
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора рекомендуем возложение на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) составления протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных Кодексом Волгоградской области об административной ответственности, установить с момента заключения соглашения о передаче полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях между органами исполнительной власти Волгоградской области и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Статьей 14.9.3 анализируемого Кодекса установлена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, установленных нормативными правовыми актами Волгоградской области и (или) муниципальными нормативными правовыми актами по пожарной безопасности, если это деяние не подпадает под признаки административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ.
Общие правовые основы обеспечения пожарной безопасности установлены Федеральным законом "О пожарной безопасности", в соответствии со статьей 16 которого к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относятся разработка и осуществление государственной политики, в том числе принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроль за их исполнением.
На федеральном уровне ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена статьями 8.32, 11.16 и 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима (часть 2 статьи 20.4 и часть 3 статьи 8.32 КоАП РФ).
Статьями 23.34 и 28.3 КоАП РФ определены федеральные государственные органы, уполномоченные составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях и рассматривать административные дела по указанным статьям КоАП РФ.
Пунктами 1 и 17 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, определено, что настоящие Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.
На период устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды, а также при введении особого противопожарного режима на территориях поселений и городских округов, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, на предприятиях осуществляются следующие мероприятия:
а) введение запрета на разведение костров, проведение пожароопасных работ на определенных участках, на топку печей, кухонных очагов и котельных установок;
б) организация патрулирования добровольными пожарными и (или) гражданами Российской Федерации;
в) подготовка для возможного использования в тушении пожаров имеющейся водовозной и землеройной техники;
г) проведение соответствующей разъяснительной работы с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре.
Согласно статье 30 Федерального закона "О пожарной безопасности" в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.
На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).
Из анализа положений приведенной правовой нормы следует, что требования пожарной безопасности в условиях противопожарного режима включают в себя и дополнительные требования пожарной безопасности, установленные и нормативными правовыми актами Российской Федерации, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами.
Следовательно, за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности, в том числе установленных органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности, ответственность наступает в соответствии с частью 2 статьи 20.4 и частью 3 статьи 8.32 КоАП РФ, что соответствует принципу разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 3 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ), поскольку обязанность соблюдать требования пожарной безопасности гражданами и организациями установлена Федеральным законом "О пожарной безопасности" и контроль за их исполнением относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности (статьи 16, 34 - 39).
Указанная позиция нашла подтверждение в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 09.06.2010 № 57-Г10-6, от 23.10.2013 № 3-АПГ13-3, от 11.12.2013 № 57-АПГ13-6, согласно которым, несмотря на то, что субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные документы по пожарной безопасности, однако в силу Федерального закона "О пожарной безопасности" административная ответственность за нарушение законодательства в области пожарной безопасности устанавливается законодательством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении Волгоградской области в компетенцию федерального законодательства в части установления административной ответственности за нарушение дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима.
2. Статьей 14.1 исследуемого Кодекса установлена административная ответственность за изготовление или хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков бытовой выработки.
Указанной нормой предусмотрена административная ответственность в сфере оборота алкогольной продукции на территории Волгоградской области.
Между тем общественные отношения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", который не наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать в этой области административную ответственность.
Данным Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции отнесены:
выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, введение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;
прием деклараций об объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществление государственного контроля за их представлением;
осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции;
внесение предложений о разработке и реализации совместных программ производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Пунктом 2 статьи 26 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" установлено, что наряду с ограничениями, предусмотренными настоящим Федеральным законом в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, иные ограничения, в том числе ограничения, касающиеся поставок этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляемых на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только федеральным законом.
В пункте 3 статьи 26 названного Федерального закона, предусматривающей ограничения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, закреплено, что юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования поименованного Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления является прерогативой федерального законодателя, ему же принадлежит право определить, какие конкретно действия в названной сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения, следовательно, Волгоградская область вышла за пределы предоставленной ей компетенции.
Из сказанного следует, что правовое регулирование общественных отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления является прерогативой федерального законодателя, обладающего правом определять, какие конкретно действия в этой сфере образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое может быть предусмотрена только КоАП РФ.
Указанный вывод подтверждается Определениями Верховного Суда Российской Федерации от 19.11.2014 № 55-АПГ14-11, от 15.10.2014 № 44-АПГ14-14, от 11.12.2013 № 57-АПГ13-6.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении Волгоградской области в компетенцию федерального законодателя.
3. Частью 6 статьи 2.10 Кодекса установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляются в пределах компетенции должностными лицами органов исполнительной власти Волгоградской области, в полномочия которых входит осуществление регионального государственного контроля (надзора), а также осуществление переданных Волгоградской области полномочий в области федерального государственного надзора, замещающими должности государственной гражданской службы Волгоградской области высшей, главной, ведущей и старшей групп должностей, установленные Реестром должностей государственной гражданской службы Волгоградской области.
В соответствии с частью 6.1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора.
Анализ приведенной правовой нормы позволяет сделать вывод о том, что в законе субъекта Российской Федерации должен быть установлен конкретный исчерпывающий перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 КоАП РФ.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иного правового регулирования рассматриваемых общественных отношений, отличного от предписаний федерального законодательства, выражающееся в неуказании полного и исчерпывающего перечня должностных лиц органов исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 КоАП РФ.
Содержание и форма анализируемого Кодекса соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 июня 2008 г. № 105.
Законы Волгоградской области от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД, от 13 мая 2013 г. № 44-ОД, от 10 июля 2013 г. № 85-ОД, от 01 октября 2013 г. № 104-ОД, от 11 октября 2013 г. № 125-ОД, от 01 ноября 2013 г. № 136-ОД, от 14 ноября 2013 г. № 149-ОД, от 12 декабря 2013 г. № 165-ОД, от 20 декабря 2013 г. № 175-ОД, от 28 марта 2014 г. № 40-ОД, от 28 марта 2014 г. № 42-ОД, от 30 мая 2014 г. № 73-ОД, от 07 августа 2014 г. № 127-ОД, от 31 октября 2014 г. № 138-ОД, от 07 ноября 2014 г. № 142-ОД, от 12 марта 2015 г. № 24-ОД, от 24 марта 2015 г. № 36-ОД, от 24 марта 2015 г. № 37-ОД, от 10 июля 2015 г. № 113-ОД, от 14 июля 2015 г. № 128-ОД, от 14 июля 2015 г. № 129-ОД, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 04 марта 2009 г. № 39, от 22 июля 2009 г. № 132, от 29 июля 2009 г. № 137, от 18 ноября 2009 г. № 216, от 30 декабря 2009 г. № 246, от 31 марта 2010 г. № 56, от 16 июня 2010 г. № 106, от 21 июля 2010 г. № 131, от 21 июля 2010 г. № 131, от 17 ноября 2010 г. № 214, от 22 декабря 2010 г. № 239, от 19 января 2011 г. № 8, от 11 мая 2011 г. № 83, от 20 июля 2011 г. № 132, от 11 января 2012 г. № 2, от 07 марта 2012 г. № 40, от 18 апреля 2012 г. № 68, от 25 апреля 2012 г. № 73, от 20 июня 2012 г. № 107, от 11 июля 2012 г. № 122, от 01 августа 2012 г. № 137, от 17 октября 2012 г. № 193, от 21 ноября 2012 г. № 218, от 09 января 2013 г. № 1, от 10 апреля 2013 г. № 63, от 24 мая 2013 г. № 91, от 17 июля 2013 г. № 128, от 09 октября 2013 г. № 188-ОД, от 23 октября 2013 г. № 198, от 06 ноября 2013 г. № 207, от 20 ноября 2013 г. № 217, от 18 декабря 2013 г. № 237, от 27 декабря 2013 г. № 244, от 09 апреля 2014 г. № 63, 09 апреля 2014 г. № 63, от 10 июня 2014 г. № 103, от 13 августа 2014 г. № 147, от 08 ноября 2014 г. № 210, от 12 ноября 2014 г. № 212, от 18 марта 2015 г. № 47, от 01 апреля 2015 г. № 57, от 21 июля 2015 г. № 124.
Вывод: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД (в редакции от 27 февраля 2009 г. № 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. № 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. № 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. № 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. № 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. № 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. № 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. № 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. № 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. № 2138-ОД, от 31 декабря 2010 г. № 2143-ОД, от 04 мая 2011 г. № 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. № 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. № 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. № 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. № 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. № 43-ОД, от 08 июня 2012 г. № 58-ОД, от 08 июня 2012 г. № 59-ОД, от 04 июля 2012 г. № 78-ОД, от 24 июля 2012 г. № 89-ОД, от 10 октября 2012 г. № 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. № 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. № 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. № 29-ОД, от 13 мая 2013 г. № 44-ОД, от 10 июля 2013 г. № 85-ОД, от 01 октября 2013 г. № 104-ОД, от 11 октября 2013 г. № 125-ОД, от 01 ноября 2013 г. № 136-ОД, от 14 ноября 2013 г. № 149-ОД, от 12 декабря 2013 г. № 165-ОД, от 20 декабря 2013 г. № 175-ОД, от 28 марта 2014 г. № 40-ОД, от 28 марта 2014 г. № 42-ОД, от 30 мая 2014 г. № 73-ОД, от 07 августа 2014 г. № 127-ОД, от 31 октября 2014 г. № 138-ОД, от 07 ноября 2014 г. № 142-ОД, от 12 марта 2015 г. № 24-ОД, от 24 марта 2015 г. № 36-ОД, от 24 марта 2015 г. № 37-ОД, от 10 июля 2015 г. № 113-ОД, от 14 июля 2015 г. № 128-ОД, от 14 июля 2015 г. № 129-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Кодекс в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
И.о. начальника Управления
Л.К.СЕГИЗЕКОВА
------------------------------------------------------------------